30 октября 2013 года в Общественной палате города Москвы прошли общественные слушания на тему «Защита прав граждан-потребителей в сфере финансовых услуг», в которых наряду с представителями Роспотребнадзора приняли участие председатель Правления Конфедерации обществ потребителей (КонфОП) Д.Д. Янин, общественный примиритель на финансовом рынке (финансовый омбудсмен) П.А. Медведев, сопредседатель Союза потребителей Российской Федерации (СПРФ), руководитель рабочей группы по защите прав потребителей Общественной палаты Российской Федерации В.А. Слепак, сопредседатели СПРФ Н.С. Головкова и А.Е. Недзвецкий и др.

Участники общественных слушаний подробно и заинтересованно обсудили наиболее актуальные проблемы обеспечения защиты прав потребителей финансовых услуг, предоставляемых кредитными, микрофинансовыми и страховыми организациями, соответствующую правоприменительную практику, значимость необходимости повышения уровня финансовой грамотности населения, а также вопросы, связанные с перспективой принятия федеральных законов, касающихся регулирования отношений в области потребительского кредитования и страхования, правовых основ деятельности финансового омбудсмена, а также института банкротства физических лиц.

Особое внимание было уделено проекту федерального закона № 136312-5 «О потребительском кредитовании» (далее – законопроект), принятому в первом чтении 23 апреля 2013 года и включенному в Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на 19 ноября 2013 года.

Принимая во внимание смысловую направленность поправок, внесенных в текст данного законопроекта к второму чтению, Роспотребнадзор вынужден  констатировать, что их содержание (также как и первоначальная версия законопроекта в целом) явно не способствует «совершенствованию законодательного регулирования отношений, возникающих при оказании гражданам финансовых услуг, включая кредитование, и при взыскании просроченной задолженности», которое  согласно одному из поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 16 января 2012 года должно осуществляться «в целях усиления защиты их интересов».

Представляется, чтогарантированный в настоящее время уровень защиты соответствующих прав заемщиков, обеспеченный за счет ныне действующих правовых норм, закрепленных Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) и Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее - Закон № 2300-1), подтвержденный сформированной на их основе эффективной правоприменительной практикой (как на уровне арбитражных судов, так и в судах общей юрисдикции), в случае принятия законопроекта будет полностью нивелирован, поскольку многие положения законопроекта сводятся к закреплению в качестве допустимых тех недобросовестных практик (дополнительные комиссии, платежи, услуги, «договорная подсудность» и др.), которые в рамках сложившегося правового регулирования являются  незаконными.

Кроме того, уже во второй статье законопроекта существенно перераспределяются приоритеты соответствующего правового регулирования, статус-кво которого в настоящее время определен взаимосвязанными положениями статьи 1 Закона № 2300-1 и статьей 9 Федерального закона от 26 января 1996 года № 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которой «в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, а также правами, предоставленными потребителю Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами».

Принятие законопроекта в текущей редакции приведет к ситуации, когда нормы нового закона будут не только отменять действие базовых правил, установленных ГК РФ и Законом № 2300-1 (чего стоит только сама идея закрепления в статье 5 законопроекта положения о том, что «к условиям договора потребительского кредита (займа) не применяются нормы статьи 428 Гражданского кодекса Российской Федерации»), но и потребуют дальнейшей «гармонизации» с ними целого ряда существующих императивных положений не только в области гражданского, но и административного законодательства в целях обеспечения их «соответствия» требованиям законопроекта, что уже наглядно демонстрирует его «спутник», т.е. проект федерального закона  «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О потребительском кредитовании».                 

Далеко не очевидной, в том числе с точки зрения оптимальной и эффективной реализации права потребителей на информацию, выглядит предлагаемая замена обязательного исполнения минимально простого и доступного для понимания «правила трех информации» из статьи 10 Закона № 2300-1 на более чем два десятка видов обязательной информации (перечень открытый) об условиях предоставления, использования и возврата потребительского кредита, перечисленных в статье 4 законопроекта, само надлежащее восприятие которой многими потенциальными заемщиками заведомо бесперспективно.

К тому же это вызовет неизбежные дополнительные издержки у соответствующих хозяйствующих субъектов, которые они, скорее всего, переложат на заемщиков.

Отдельные вопросы вызывает появление в законопроекте, призванном регулировать один из видов обязательственного гражданского правоотношения, основанного на договоре, специальной статьи, посвященной раскрытию сущности полной стоимости потребительского кредита (займа), которая определяется в процентах годовых по формуле, установленной нормативным актом Банка России, имея в виду, что ни законодательство о защите прав потребителей, ни гражданское законодательство в целом не рассматривают в качестве предмета своего ведения как таковые структурные (экономические) составляющие цены товаров, работ и услуг, как существенного условия договора.

Поэтому «полная стоимость кредита», рассчитываемая в соответствии с банковским законодательством, чья экономическая сущность ясна и необходима только специалистам в области банковского права и банковской деятельности, на практике не идентична «полной сумме, подлежащей выплате потребителем» (то же самое касается термина «процент годовых», дефиниция которого отсутствует не только в законопроекте, но и в действующих положениях Федерального закона от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности», в Законе № 2300-1 и ГК РФ (пункт 1 статья 819 ГК РФ содержит ссылку на процент на кредит, что неадекватно смыслу «процентов годовых» как экономическому термину, принятому в банковской практике).

         В этой связи не менее «интересна» новация, согласно которой информация о полной стоимости кредита (займа), исчисляемой в процентах (%) годовых, т.е. в цифровом исчислении (например – 18,5%), должна будет наноситься «прописными буквами …жирным, четким, хорошо читаемым шрифтом».   

Однако значительно более рискоемким для потребителя (заемщика) выглядит настойчивое стремление разработчиков и авторов законопроекта закрепить именно в нем право кредитора осуществлять уступку прав (требований) по договору потребительского кредита (займа) любым третьим лицам   (даже с учетом положений новой статьи 16 законопроекта и продекларированного сохранения за заемщиком в отношении нового кредитора всех прав, которые у него имелись в отношении первоначального кредитора, что на практике далеко не всегда в принципе может быть реализовано по объективным причинам).

При этом представляется вообще ничем не оправданной и не соответствующей интересам заемщиков как субъектов гражданских правоотношений радикальная либерализация в подходе к вопросу  сохранения банковской тайны с точки зрения перечня лиц, допускаемого к ней (любое третье лицо согласно части 3 статьи 12 законопроекта после перехода к нему права требования безотносительно к его статусу становится обладателем банковской тайны в отношении заемщика кредитной организации).

Между тем, банк, исходя из нормы, закрепленной в статье 26 «Банковская тайна» Федерального закона от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности», обязан гарантировать «тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов», что делает невозможным соответствующую уступку права требования по обязательствам, возникшим между банком и гражданином-потребителем, третьему лицу (в частности, «коллекторам») без нарушения названного законоположения (кроме того, в данном случае кредитная организация определенно допускает нарушение и пункта 1 статьи 857 ГК РФ, согласно которому «банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте»),тем более, что связанная с этим перемена лица в обязательстве помимо прочего (если она состоялась) не будет позволять должнику реализовать свое право на выдвижение против требования нового кредитора (не являющегося исполнителем финансовой услуги и не обладающего специальной правоспособностью кредитной организации) возражений, которые он имел (мог иметь) против первоначального кредитора - банка (статью 386 ГК РФ).

         Эпилогом же всех произошедших с законопроектом метаморфоз является новая редакция его статьи, касающейся «контроля за соблюдением требований, предусмотренных настоящим Федеральным законом».

Если первоначально статьей 16 законопроекта (в нумерации законопроекта, принятого в первом чтении) было предусмотрено, что «государственный контроль (надзор) в области защиты прав потребителей за соблюдением обязательных требований настоящего Федерального закона осуществляется в соответствии с Федеральным законом«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации на осуществление федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей», то в новой версии законопроекта в качестве единственного органа, полномочного осуществлять «надзор за соблюдением требований настоящего Федерального закона», определяется Банк России.

Налицо очередная попытка «вывести» отношения с участием потребителей в сфере финансовых услуг (в данном случае отношения, возникающие в связи с предоставлением потребительского кредита (займа) физическому лицу) из юрисдикции законодательства о защите прав потребителей в целом и из федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей в частности.

Между тем, одной из новаций, введенных более двух лет назад в Закон № 2300-1 Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» стало закрепление в его статье 40 понятия федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, осуществляемого уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - органом государственного надзора. При этом содержание федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей как совокупности соответствующих правомочий органа государственного надзора раскрывается не только в пункте 2 статьи 40 Закона № 2300-1 и Положениио федеральном государственном надзоре в области защиты прав потребителей, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 года № 412, но и дополняется соответствующими нормами, закрепленными в пунктах 4 и 5 той же статьи 40 Закона № 2300-1.

  Таким образом, изменения, внесенные в Закон № 2300-1, стали еще одним очевидным признанием на законодательном уровне того обстоятельства, что функции, связанные с государственным контролем (надзором) в области защиты прав потребителей, это – прерогатива исключительно уполномоченного федерального органа исполнительной власти, который реализует их системно и комплексно, т.е. во всех сферах потребительских правоотношений без каких-либо изъятий для тех или иных сегментов потребительского рынка, включая рынок финансовых услуг.

  На этом фоне закрепление надзорных функций за соблюдением требований законопроекта, очевидно находящегося в сфере законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей и подразумевающего среди прочего защиту прав потребителей в установленном порядке (имея в виду характер регулируемых им отношений), за органом, который не относится к федеральным органам исполнительной власти, обладает специальным статусом с целями деятельности, функциями и полномочиями, определенными Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», реализуемыми независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, нельзя признать обоснованным и оправданным.

  Изначально независимый статус Центрального банка Российской Федерации принципиально отличает Банк России от Роспотребнадзора, который в соответствии с пунктом 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным  постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 322, осуществляет свою деятельность, в том числе связанную с  федеральным государственным надзором в области защиты прав потребителей, «во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями».

Именно это обстоятельство, учитывая положения статей 42.1, 44 и 45 Закона № 2300-1 и социальное значение отношений с участием потребителей для государства,  позволяет Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека последовательно и системно исполнять также функцию по выработке и реализации государственной политики в сфере защиты прав потребителей.

  Кроме того, Роспотребнадзор в соответствии с пунктом 6 статьи 40 Закона № 2300-1 как орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, вправе давать разъяснения по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, что подразумевает наличие соответствующей правоприменительной практики, связанной с надзорной деятельностью Роспотребнадзора (его территориальных органов).

 В случае принятия законопроекта Федеральный закон «О потребительском кредитовании» также будет относиться к числу таких законодательных актов.

  В этой связи очевидно, что законопроект не может и не должен закреплять какие-либо положения, направленные на его исключение из сферы государственного контроля (надзора).   

  С учетом изложенного Роспотребнадзор считает, что запланированный к рассмотрению во втором чтении  законопроект идет вразрез с проводимой государственной политикой на усиление государственных гарантий защиты прав потребителей в финансовой сфере.